El Recurso administrativo y el Principio de Litis abierta

El Recurso administrativo y el Principio de Litis abierta 

Lic. Omar Lara Soto

Especialista en Derecho - Constitucional y Administrativo

Del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) se desprende el derecho a ser oído y vencido en juicio, pues nadie podrá ser privado de su libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos sin que se haya seguido un juicio ante tribunales previamente establecidos en el que se cumpla el debido proceso legal. De igual forma, el artículo 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) dispone que “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”. 

Con base en lo anterior, la autoridad administrativa debe oír al administrado en un procedimiento que le permita aportar pruebas, alegar y obtener una resolución a sus pretensiones en breve término, en tal caso, debe prever los medios de defensa llamados recursos administrativos. 

Gabino Fraga[1] define al Recurso Administrativo como el “medio legal de que dispone el particular, afectado en sus derechos o intereses por un acto administrativo determinado, para obtener en los términos legales, de la autoridad administrativa una revisión del propio acto, a fin de que dicha autoridad lo revoque, lo anule o lo reforme en caso de encontrar comprobada la ilegalidad o la inoportunidad del mismo” 

En la materia administrativa la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA), en su artículo 83, contempla el Recurso de Revisión, el cual es aplicable a todos los actos de la Administración Pública Federal, con las excepciones que señalan los párrafos tercero y cuarto del artículo 1º de dicha ley[2], en este caso, la materia fiscal que excluída del ámbito de aplicación de esta LFPA, cuando se refiera a contribuciones o sus accesorios. 

Por su parte, el Código Fiscal de la Federación (CFF), regula los aspectos relacionados con las contribuciones y sus accesorios (art. 2º), los aprovechamientos (art. 3º) y en general todo crédito fiscal; las controversias que surjan en estos casos se podrá impugnar con el Recurso de Revocación (art. 116). 

Pero existen otros recursos contemplados en leyes especiales que regulan las aportaciones de seguridad social: las cuotas obrero patronales en la Ley del Seguro Social (LSS), que contempla el Recurso de Inconformidad en su artículo 294, y las aportaciones para el fondo de vivienda en la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (LINFONAVIT), que establece un recurso, también llamado de Inconformidad, en el artículo 52 de esta norma. 

Por tanto, encontramos que en sede administrativa federal los particulares cuentan con los siguientes recursos:[3]

1. Recurso de Revisión contemplado en el artículo 83 de la LFPA; 
2. Recurso de Revocación contemplado en el artículo 116 del CFF; 
3. Recurso de Inconformidad contemplado en el artículo 294 de la LSS, y 
4. Recurso de Inconformidad contemplado en el artículo 52 de la LINFONAVIT. 

Una característica de los recursos mencionados es su optatividad, es decir, la posibilidad de agotarlo o acudir directamente al Juicio Contencioso Administrativo Federal (JCAF). A primera vista, sería poco recomendable agotar el recurso administrativo sabiendo que la misma autoridad que dictó el acto será quién resuelva la controversia, pues, es probable que resuelva en contra de los agravios del particular, por lo que es mejor acudir directamente ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA). Sin embargo, existían aspectos que eran considerados para agotar el recurso administrativo antes del JCAF, entre ellos:[4]

• La posibilidad de contar con más tiempo para el estudio del caso respectivo, pues existía la posibilidad de formular nuevos agravios en el JCAF; 
• La posibilidad de recabar pruebas durante el trámite del recurso y presentarlas posteriormente en el JCAF 

Estos dos aspectos eran determinantes para acudir primeramente ante la autoridad administrativa y posteriormente acudir ante el TFJA, pues era posible recabar pruebas y presentarlas ya en el juicio, formulando nuevos agravios que permitieran desvirtuar la legalidad del acto administrativo por el Principio de Litis abierta. 

Este principio permite formular agravios novedosos en el JCAF a los planteados en el recurso administrativo, incluso, era posible aportar pruebas que no se hubieran presentado ante la autoridad administrativa, lo que se sustentaba en la tesis de jurisprudencia 2a./J. 69/2001 (9a.) de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Sin embargo, esta jurisprudencia fue modificada como consecuencia de la contradicción de tesis 528/2012, por la que se estableció la jurisprudencia 2a./J. 73/2013 (10a.) que se cita: 

JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. EL PRINCIPIO DE LITIS ABIERTA QUE LO RIGE, NO IMPLICA PARA EL ACTOR UNA NUEVA OPORTUNIDAD DE OFRECER LAS PRUEBAS QUE, CONFORME A LA LEY, DEBIÓ EXHIBIR EN EL PROCEDIMIENTO DE ORIGEN O EN EL RECURSO ADMINISTRATIVO PROCEDENTE, ESTANDO EN POSIBILIDAD LEGAL DE HACERLO [MODIFICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA 2a./J. 69/2001 (*)]. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación modifica la jurisprudencia referida, al considerar que el principio de litis abierta derivado del artículo 1o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo cobra aplicación únicamente cuando la resolución dictada en un procedimiento administrativo se impugna a través del recurso administrativo procedente, antes de acudir ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, y se traduce en la posibilidad para el actor de formular conceptos de impugnación no expresados en el recurso, pero tal prerrogativa no implica la oportunidad de exhibir en juicio los medios de prueba que, conforme a la ley, debió presentar en el procedimiento administrativo de origen o en el recurso administrativo respectivo para desvirtuar los hechos u omisiones advertidos por la autoridad administrativa, estando en posibilidad legal de hacerlo. De haber sido esa la intención del legislador, así lo habría señalado expresamente, como lo hizo tratándose del recurso de revocación previsto en el Código Fiscal de la Federación en el que, por excepción, se concede al contribuyente el derecho de ofrecer las pruebas que por cualquier motivo no exhibió ante la autoridad fiscalizadora, para procurar la solución de las controversias fiscales en sede administrativa con la mayor celeridad posible y evitar su impugnación en sede jurisdiccional, esto porque la autoridad administrativa puede ejercer cualquiera de las acciones inherentes a sus facultades de comprobación y supervisión, como lo es, entre otras, solicitar información a terceros para compulsarla con la proporcionada por el recurrente o revisar los dictámenes emitidos por los contadores públicos autorizados, lo que supone contar con la competencia legal necesaria y los elementos humanos y materiales que son propios de la administración pública. Por tanto, tal prerrogativa no puede entenderse extendida al juicio contencioso administrativo, pues no sería jurídicamente válido declarar la nulidad de la resolución impugnada con base en el análisis de pruebas que el particular no presentó en el procedimiento de origen o en el recurso administrativo, estando obligado a ello y en posibilidad legal de hacerlo, como lo prescribe el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al indicar que los gobernados deben conservar la documentación indispensable para demostrar el cumplimiento de las disposiciones fiscales y exhibirla cuando sea requerida por la autoridad administrativa en ejercicio de sus facultades de comprobación. Estimar lo contrario significaría sostener que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa puede sustituirse en las facultades propias de la autoridad fiscal y declarar la nulidad de sus actos por causas atribuibles al particular. 

Contradicción de tesis 528/2012. Entre las sustentadas por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito y el Segundo Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Segunda Región, con residencia en San Andrés Cholula, Puebla. 13 de marzo de 2013. Mayoría de tres votos. Disidentes: Margarita Beatriz Luna Ramos y Sergio A. Valls Hernández. Ponente: Alberto Pérez Dayán. Secretaria: Georgina Laso de la Vega Romero.

Como se aprecia, se estableció la obligación de aportar previamente las pruebas ante la autoridad administrativa, pues, de no hacerlo, las pruebas aportadas en el JCAF no serían admitidas, cerrando la posibilidad de formular nuevos agravios. Ante este criterio, el Recurso Administrativo debe ser nuestra primera opción si deseamos aportar pruebas, pues será en esta instancia donde habrá que ofrecer las pruebas pertinentes con las que el recurrente cuente y conozca y que esté en la posibilidad legal de aportar.

Asimismo, debemos tener en cuenta que el Principio de Litis abierta no implica la obligación del TFJA de analizar los agravios vertidos en el recurso administrativo si esto no se solicita en la demanda; este criterio es sustentado en la jurisprudencia VII-J-SS-126 emitida por el Pleno de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en sesión de 12 de febrero de 2014, al resolver la contradiccion de de sentencias Núm. 27273/10-17-12-2/Y OTRO/1615/13-PL-03-01, que citamos a continuación:

VII-J-SS-126

LITIS ABIERTA. DICHO PRINCIPIO NO IMPLICA QUE SE PUEDAN EXAMINAR OFICIOSAMENTE LOS ARGUMENTOS HECHOS VALER EN EL RECURSO EN SEDE ADMINISTRATIVA, NO PLANTEADOS EN LA DEMANDA.- El principio de litis abierta establecido en el artículo 1o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, permite al actor en el juicio de nulidad hacer valer en la demanda argumentos distintos a los formulados en el recurso en sede administrativa, pero ello no implica que al amparo de esa figura, se puedan examinar oficiosamente los argumentos hechos valer en ese medio de impugnación, no planteados en la demanda, atendiendo a que la litis en el juicio contencioso administrativo se integra con los conceptos de nulidad vertidos contra el acto impugnado, con la contestación de la demanda y, en su caso, con los argumentos que conforman la ampliación y los que le dan contestación. Por tanto, si el actor hace valer en su demanda nuevos conceptos de impugnación no planteados en su recurso, o bien, si reitera los argumentos propuestos en sede administrativa, éstos deberán ser analizados por la Sala del conocimiento, debiendo pronunciarse sobre la legalidad tanto de la resolución impugnada como de la recurrida. Por el contrario, si el actor se limita a realizar agravios en contra de la resolución impugnada, la Sala del conocimiento deberá pronunciarse únicamente sobre la legalidad de la resolución impugnada, pero no así respecto del acto primigenio, ello aun cuando en el juicio contencioso administrativo se cuenten con elementos suficientes para pronunciarse sobre la legalidad de la resolución inicialmente recurrida, pues tal examen solo puede realizarse si así es propuesto expresamente por la parte actora en su demanda.

Contradicción de Sentencias Núm. 27273/10-17-12-2/Y OTRO/1615/13-PL-03-01.- Resuelta por el Pleno de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en sesión de 12 de febrero de 2014, por mayoría de 9 votos a favor y 1 voto en contra.- Magistrado Ponente: Manuel Luciano Hallivis Pelayo.- Secretaria: Lic. Xóchilt Guadalupe Cobián Manzo.- Magistrado encargado del engrose: Juan Manuel Jiménez Illescas.- Secretario encargado del engrose: Lic. David Alejandro Alpide Tovar.

En conclusión, hay que considerar si vamos a aportar pruebas que sean necesarias para desvirtuar el acto administrativo, pues de estar en este caso, hay que agotar el Recurso Administrativo previamente, dejando de ser optativo, pues de no hacerlo estaríamos bajo el riesgo de que las pruebas sean desechadas en el JCAF; por esto es necesario revisar la estrategia que utilizaremos para impugnar los actos administrativos.

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[1] Fraga, Gabino, Derecho Administrativo, 40ª ed., México, Porrúa, 2000, p. 435.

[2]  “Este ordenamiento no será aplicable a las materias de carácter fiscal, responsabilidades de los servidores públicos, justicia agraria y laboral, ni al ministerio público en ejercicio de sus funciones constitucionales. En relación con las materias de competencia económica, prácticas desleales de comercio internacional y financiera, únicamente les será aplicable el título tercero A.

Para los efectos de esta Ley sólo queda excluida la materia fiscal tratándose de las contribuciones y los accesorios que deriven directamente de aquéllas.”

[3] En las diversas leyes administrativas, pueden existir otros recursos administrativos, pero, mencionamos los anteriores dada la generalidad es su interposición.

[4] Actualmente, en la materia fiscal, con el beneficio de obtener la suspensión de la ejecución del acto administrativo sin garantizar el interés fiscal, el recurso administrativo es una opción a tener en cuenta antes que el JCAF.